对黄河防洪工程建设迁占责任主体的探讨

摘要：近年，黄河工程建设较为集中，迁占之难越来越成为制约工程建设的瓶颈，河务部门牵头、地方政府配合的迁占工作模式亟待改变。分析地方政府的号召力、执行力、在防洪工作中承担的责任，以及“责、权、利、效”统一原则和政府试行迁占的实践表明，政府牵头迁占具有极强的可行性和合理性，由此建议确立地方政府在黄河防洪工程建设迁占中的主体地位，实行地方行政首长迁占工作责任制。

关键词：黄河工程建设  迁占主体  研究

目前，黄河防洪工程建设迁占工作实行的是建设单位（河务部门）牵头、地方政府配合模式，但河务部门受自身职能的影响，如果离开地方政府的强力支持，迁占则寸步难行。而作为黄河防洪工程建设的首发环节，迁占不仅直接影响施工工序的安排，甚至影响整个工期，必须确保及时、有序、顺利进行。根据多年来的迁占工作实践经验及相关媒体报导，笔者认为，转换迁占责任主体，确立地方政府在迁占中的主体地位，实行地方行政首长迁占工作责任制势在必行。

1.迁占工作现状

以近年来梁山河务局辖区工程及参建工程为例：

2001年，梁山黄河雷那里段放淤固堤工程开工，计划开工、竣工日期分别为2001年7月1日、2002年12月31日。根据《竣工验收鉴定书》记载：“基础清理工程于2001年12月13日开始施工，因迁占赔偿工作难度大，致使该分部工程2005年8月26日才完成。”除排水沟修筑外，该工程于2005年12月7日实际竣工，比计划延期近三年之久。

2008年，梁山河务局参加了山东菏泽堤防加固工程第Ⅷ标段的施工，根据合同要求，开工日期为2007年11月7日，放淤完工日期为2008年12月31日。由于群众阻力大，迁占进展缓慢，施工队伍2008年2月22日进场后及时安装了淤沙设备，但直到8月17日方陆续开始淤沙。至11月14日，仍有400米工段受迁占工作制约未能修筑围堰，300米工段的迁占房台未全部拆除，只能在群众干扰中勉强施工。

2009年11月，梁山黄河标准化堤防建设开工，作为现场建议办，梁山河务局经与地方政府多次汇报、协调，成立了由县长任指挥长的标准化堤防建设指挥部，并组成3个迁占工作领导小组，由乡镇长担任组长，河务部门领导任副组长。但由于工期要求仅限于内部垂直管理、上下负责，而对地方政府缺乏相应的约束机制，致使河务部门在迁占工作中依然承受着主要压力，为抢赶迁占进度、争取施工时间，甚至不得不动用干部职工的个人关系，协调难度极大。

由此可见，迁占工作是制约工程建设的瓶颈，是能否按时开工并完成工程建设任务的控制性节点，而在实际工作中，受单位职能制约，河务部门的主观努力往往不能取得预期成效，现行迁占模式越来越不适应黄河防洪工程建设的需要。

2.河务部门牵头迁占的不利因素

河务部门为驻地方部属单位，职能仅限于水行政管理和水利工程管理两大类，牵头迁占有很多不利因素。

2.1在确定工程用地方面

计划经济时代，地方政府对土地拥有较大的支配权，确定工程建设用地或取土场时，河务部门只需与县乡村协调即可。此类协调属于公对公的宏观行为，不直接涉及单个群众的切身利益，工作难度相对较小。如今耕地均分配到户，再划定工程用地时，既要与县乡村政府沟通、协调，取得一致认识，又须与单个的而且是多家群众交涉，工作难度和阻力明显增加。

2.2在划定宅基地方面

群众住宅搬迁，首先必须解决宅基问题，以确保搬迁群众迁得出、住得下，居有定所，如果宅基地事先得不到落实，就很难说服群众接受搬迁。但河务部门没有划定宅基地的权利，需与地方政府和有关部门协调，请他们出面解决，不可避免地要多费周折。

2.3在地上附着物定级方面

从传统观念来讲，政府是群众利益的代表，而作为迁占主体的河务部门，则代表着国家和单位的利益，在这一先入为主的认识下，群众对河务部门主抓迁占容易产生敌对情绪，影响迁占进程。

2.4在做群众工作方面

人民治黄的上世纪，因大量临时工和群众护堤员的使用、突击工程管理、河务部门沿堤居住等原因，河务部门与沿黄群众的关系较为密切，进入新世纪，河务部门陆续进城，客观上减少了相互的联系，水管体制改革后，与群众沟通的渠道继续萎缩，目前仅限于水行政管理范围。而乡镇村队干部工作、生活在群众中间，常年与群众打交道、为群众服务，有极其熟练的基层工作经验和方法措施，非河务部门工作人员能比。

种种情况表明，现行建设单位（河务部门）牵头、地方政府配合的迁占工作模式亟需转变，确立地方政府在迁占工作中的主体地位迫在眉睫。

3.实行地方行政首长迁占责任制的可行性和合理性

3.1政府对群众具有强烈的号召力

历来，政府是群众的依靠，群众是政府的基石，双方的关系犹如鱼水、血肉，密不可分。尤其是在以人为本、执政为民的现阶段，农村义务教育、农业税减免、农机具补贴、农村合作医疗、农民养老保险等一系列惠农政策的实施，进一步树立了政府在群众中的威信，增强了政府对群众的号召力和凝聚力，服从政府领导的潜意识继续深化，政府行为能够得到群众的广泛支持和积极响应。而河务部门在惠农方面与政府相比处于劣势，与群众又处在迁占与被迁占的对立地位，工作力度大不相同。

3.2政府具有河务部门不可比拟的执行力

从广义上来讲，政府执行力是指政府为达到既定目标，通过贯彻实施党的路线方针政策、法律法规、决策、战略计划等行为，对各种资源进行使用、调度和控制，有效处理事务所表现出来的政府内在的能力和效力。具体到实际工作，迁占需要地方公安、水利、土管、林业、乡镇政府等部门的全力配合。如果政府牵头，一可对上述部门采取命令方式要求其履行相应职责，快速解决相应难题；二可综合调度公、检、法、司等各部门的人力、警力资源，强制处理迁占中的不法行为，顺利攻克迁占障碍；而河务部门与地方各部门无上下隶属、领导与被领导关系，只能与其协商、协调，争取其支持开展工作，执行力度不比政府。

3.4实行地方行政首长迁占责任制与其在防汛抗洪工作中承担的的责任相适应

《中华人民共和国防洪法》第三十八条明确规定：“防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制”。这也是各类防洪责任制中的核心制度。众所周知，防汛抗洪，一靠人防，二靠堤防。而堤防的首要问题就是要建设工程，工程建设的首要环节则是迁占，如果没有迁占工作的坚实保障，工程就不能按期完成，防汛抗洪的安全保障系数就会下降，一旦工程出险、人民生命财产安全遭受损失，地方行政首长就负有不可推卸的责任。从这个角度来说，实行地方行政首长迁占责任制也就顺理成章，并且与其在防汛抗洪中所肩负的责任相辅相成。

3.4实行地方行政首长迁占责任制符合“责、权、利、效”统一原则

建设黄河工程，最终目的是为了保护沿黄人民群众的生命财产安全，产生的是巨大的社会效益，受益者是沿黄群众及地方政府，而不是作为管理者的河务部门。用经济学的观点分析，“责、权、利、效”必须相一致，否则，经济法律关系就会出现脱节、错位、不平衡现象。目前之所以发生迁占难题，致使工期屡屡后延，一个重要原因就是受益主体只取“利”“效”，而没有承担起相应的“责”“权”。如果受益主体履职到位，迁占难题便可迎刃而解，这也是应实行地方行政首长迁占责任制的重要原因。

 3.5政府牵头迁占实践凸显成效

据媒体报导：2006年12月25日，河南黄河第二期标准化堤防正式开工。原阳、封丘两地相继成立了以县委、县政府主要领导为指挥长，公安、水利、土地、林业等有关部门人员参加的防洪工程建设施工协调督导小组。10月底，原阳县又抽调16名副科级后备干部组成工作组，实行包村包户的办法开展工作，并将后备干部在搬迁工作中的表现作为以后晋职的重要考察项目之一，提高了工作人员责任心，为搬迁工作的顺利展开打下了基础。

2007年2月底，济南章丘黄河二期标准化堤防项目启动。淄博河务局依据国家新出台的移民迁占条例，将迁占补偿工作依法移交地方政府组织实施，并就支付控制、移民安置等有关内容与地方政府签订了委托协议。县政府成立了专门的迁占补偿办公室，做沿黄群众的思想工作，同时将责任据实逐级分解到有关部门和乡镇，同步出台责任追究和奖惩激励措施，实现责权利的有机统一。县级河务局一位负责迁占的中层领导说，迁占交地方政府实施后，既能得以顺利进行，又更加规范有序，还减轻了工作量，这个办法真的不错。

实践证明，政府负责迁占模式已在黄河防洪工程建设中得以探索和检验，是理想的运作模式。

4.河务部门在迁占中的责任

政府牵头迁占，河务部门要当好配角、积极配合，并要在职责范围内做好相应的工作。

4.1明确迁占范围

开展迁占工作，首先要明确迁占范围，但相对于河务部门来说，地方政府对工程建设标准和边界了解不多，河务部门应发挥行业优势，主动承担起确定迁占范围的任务，为迁占工作的进行提供基础条件。

4.2做好迁占参谋

经过多年迁占工作实践，河务部门积累了一定的迁占工作经验和教训，对迁占难题的处理，可适时提出切实可行的意见和建议，以供地方政府参谋、借鉴，双管齐下、互为弥补，协力推动迁占工作的开展。

4.3积极搞好配合

河务部门拥有熟练的工程技术人员和水政、公安执法人员，在清点地面附着物、树木划价、处理迁占事件等工作中，应根据地方政府的统一安排，抽调精兵强将予以配合，尽心尽力地做好承担的任务，为工程建设营造良好的外部环境。（ 秦素娟  黄迎启）

责任编辑：邵伟               作者单位：梁山黄河河务局