对当前部门预算管理中几个热点问题的思考

我局部门预算工作自2000年开始试点，经过近10年的改革实践，在黄委、省局领导的正确领导下，在各级财务部门和全体财会人员的共同努力下，全局干部职工预算法制意识不断增强，初步建立了适应部门预算管理要求的预算管理体系。预算管理程序趋于规范，项目预算管理逐渐走向正规，预算管理整体水平不断提高。但由于山东黄河预算单位较多（目前有50个预算单位）、预算级次多（五级预算），预算管理的任务还很重，还有许多不足的地方。下面就当前部门预算管理中的几个热点问题，结合山东局实际谈几点认识。

一、如何科学合理的编制预算，避免预算编制和实际支出脱节，造成财政资金短缺或形成结余

形成预算编制和实际支出脱节的原因：一是经费渠道非单一来源，自身创收不确定因素多；预算编制以支定收，可操作性差。编制依据不充分，不合理，导致预算执行困难。编制预算时基本上以支出定收入，把支出列满列足，不管有没有资金来源，不管收入能不能实现，缺口随意用收入填满，根本不考虑收入增减因素。为编预算而编预算，预算报上去就算完成了任务。二是上级财政拨款严重不足，国家财政拨款远远不能满足单位正常运转。近几年，财政拨款水平虽有所提高，但随着地方经济的高速发展，地方规范职工津补贴政策的出台，按照规定应开支数额增幅远远大于财政拨款增加额。目前情况，上级财政拨款仅能满足正常需求的30-45%左右，导致在预算编制时，编制创收收入多，预算收支规模较大；而在实际支出时，由于相关条件制约，创收无法按预期实现，支出无法保证，也就造成了预算编制和实际支出往往会有较大的差异。

建议措施：一是做好编制准备工作。首先要学好《预算法》和有关文件，然后按部门预算编制要求填报的基础信息和相关数据表格，对单位的各项财产物资进行全面清查登记，对债权债务进行认真核实，理清资金来源渠道和支出结构情况；摸清单位人员编制、实有人数和人员经费支出结构，对人员情况登记造册；对各类工程进行普查，摸清工程现状；认真分析上年度收入和支出结构，把握本年度收入和支出的有利和不利因素、增收节支的潜力。只有全面了解单位的基本情况和掌握第一手材料，编制的预算有根有据，才能保证预算编制的合理性、完整性、准确性和权威性。二是从预算编制上强调谨慎性原则，收入打紧，不虚增收入，以收定支，支出严格按照标准执行。三是预算执行要强化预算约束机制，增强预算约束力，确保无预算无支出。四是完善支出标准和预算定额。科学、完整的支出定额体系是衡量预算编制是否科学合理的标准，也是编制的预算能够顺利执行，年度工作任务顺利完成的保证。水管体制改革后，水管单位机构设置发生了变化，重新进行了定编、定岗、定员，对水管单位的财政拨款也进行了核定，但对财政拨款以外的收支预算及市局本级部门预算没有明确的定额标准。由于缺乏这样一套完善的支出定额体系，当前部门预算编制的收支测算基本上只是对过去几年预算数的简单分析比较，财政拨款按上年或一定的增长比例填报，支出按以前年度支出水平和其他增减因素进行估算填报，因此，部门预算还不能完全摆脱传统的基数加增长的编制方法，零基预算实施范围受到很大限制。

二、如何加强预算执行的管理，防止预算和决算差异较大

形成预算和决算差异较大的原因：一是预算执行以收定支，预算意识薄弱。经过几年部门预算管理体制改革，各单位的预算意识有所增强，但与预算管理要求相比仍比较薄弱，不适应管理要求。预算执行中以收入定支出，无预算支出、超预算也支出。甚至有的单位无预算、无资金，借钱、贷款也支出。二是上级业务部门安排许多无预算支出的项目，使基层处于两难境地。如近几年的调水调沙、防汛自动化、工程管理等项目，基层单位实施后，除个别单位以创收收入等渠道垫付部分外，其余均无资金来源渠道。在某种程度上，沉重的债务影响了职工队伍的稳定。三是预算很难编准直接影响到执行；另外，受传统习惯影响，预算刚性作用尚不能到位。

建议措施：一是各级领导尤其是上级领导要率先树立预算意识，做到先有预算后有支出。二是业务部门不得随意安排无预算的项目，安排项目时，必须征求预算管理部门的意见和建议。三是严格控制基本支出的开支范围和开支标准。首先要明确单位、人员、事业任务范围，其次要明确标准范围，不得随意敞口花钱。第三，要充分体现以人为本的精神，努力压缩一般性支出，严格控制公用经费支出，确保刚性支出和重要业务经费纳入预算。四是要注重预决算年际分析，做好对照，以决算为依据编制好次年预算，以预算为控制，实施各项开支。

3、如何加强项目预算的管理，防止项目预算执行和项目编制文本的内容差异过大

形成差异过大的原因：这个问题突出且普遍存在，客观上编制、执行时间跨度长，变更预算困难；主观上仍存在盲目上项目，多要资金意识。一是次年项目预算往往是上年的7月（一上）、11月（二上）编制完成，由于黄河治理工作本身应急事务多、任务变化较大等原因，有时编制的预算不可能与实际实施情况相吻合。二是对批复预算在实施过程中，出现的执行和批复不一致现象，各单位没有调整权利，只能根据实际需求实施。三是有关部门人员对专项业务工作内容缺乏了解，基础资料搜集不完整，前期工作准备不充分，项目文本填制不熟练，不完整，项目支出相关内容与实际情况不符；四是项目追踪问效、监督考核工作缺乏，对项目资金使用情况，存在的问题，取得的效益，没有及时进行考核评价。五是财务部门对预算项目验收、考核没有一套完善的体系，操作性不强；更为关键的是项目预算在部门预算管理中的比重越来越大，但是各级财务部门缺乏懂工程的人员。

建议措施：一是加大项目预算执行力度的宣传。预算工作不仅与财务部门和预算编制人员有关，也是各相关部门尤其是技术管理部门和技术人员的重要职责之一，项目负责人不仅要对项目成果负责，同时也要对项目经费预算的执行情况负责。二是单位领导要对单位承担项目的实际能力有充分的认识，不要超能力申报项目。其次，为做好预算编制，单位可依据现有预算标准，结合分析本单位近年来预算的实际执行情况，尽可能地细化现有的预算项目，能量化的尽可能量化。项目预算编制应明确规定单位领导、财务部门、技术管理部门、项目负责人和预算员的职责；明确预算编制和审查的基本流程与要求。三是建议上级根据黄河工作实际，给予基层一定的预算使用调整权，增加基层单位项目应急经费，完善各种项目申报文本模板。四是建议上级预算主管部门加大部门预算工作的宣传力度，使全体职工认识到部门预算非财务部门一家的事情；同时建议上级完善项目预算检查、考核的规章制度，加强项目的审核验收，对虚报冒领单位实行“黑名单”制度。五是建议黄委明确各级财务部门配备一定数量工程人员，以应工作之需。　　

4、如何开展预算的事后监督特别是预算项目的检查验收和绩效考核

存在问题：一是缺乏一套符合实际的规章制度。水利部对500万元以上项目的检查验收进行了明确，500万元以下项目谁去验收、验收内容、验收的鉴定等都缺乏一套清晰可操作的规程。二是财务部门在检查验收和绩效考核中扮演的角色，不被有关业务部门接收。水利部规定重大项目验收由财务部门主持，但实施起来，受传统思想的影响，受人员配备的限制，有些业务部门很难接受。三是有些业务部门逾越预算部门向上级申报项目，上级在没有项目单位财务部门参加的情况下，对项目进行评选，并要求列入部门预算，致使财务部门对一些情况不了解，对不符合预算要求的项目提出异议时，业务部门有很大的意见，如2011年列入山东局预算的“黄河山东（重点用水户）供水监控系统”。

建议措施：一是加强制度建设，完善预算管理流程，尤其是行政事业类项目，重点是有实物工程量的一次性项目，可以采取抽调工、财、审计、监察等部门组成联合小组的形式进行具体实施和全过程监督，对实施结果进行验收。并逐步形成一整套项目管理工作模式，以制度的形式固定下来，提高项目建设效率、资金使用效率和资金安全。二是在预算单位内部一定范围内开展预算公开，对涉及的预算项目批复工作内容、实施方案等进行公示，促使更大范围的职工关心项目实施，如对河务段职工公示河务段房屋修缮等项目，有利于职工自发关注，极大提高项目整体效率和安全性。三是对于绩效考核工作，应从项目建设效率和资金使用效率两个环节入手考核：项目建设主要考虑是否按照实施方案确定的项目内容实施、项目实施工艺和质量是否达到要求、项目进度是否及时、项目建设资料是否齐全和项目验收是否开展等；资金使用效率主要考虑资金是否按照规定用途和合同规定使用、支付是否及时、相关结算资料是否完备等。四是凡是列入部门预算的项目，都要通过单位财务部门逐级申报、审查，严格按照部门预算管理的要求管理，不能另辟蹊径。五是对上级批复的已经过时的项目，如“耐磨泵实验”项目，建议建立正常的退出机制。

5、如何进一步改进预算基础工作，提高预算编制及日常管理工作水平

存在问题：一是预算基础工作比较薄弱，预算人员缺乏培训。这几年预算工作推行的较快，但是上级对基层的培训很少，部分预算人员对上级政策了解的不够，影响了预算编制工作。二是缺乏复合型的预算人才，出现了懂工程不懂财务，懂财务不懂工程的一面倒现象。三是部门预算只是财务部门一家的工作的认识还很普遍。根据水利资金管理责任制度规定，各单位财务部门是预算管理的第一责任部门，预算由各单位财务机构归口管理，负责管理、协调预算的具体工作，综合平衡单位收支预算，相关部门协作配合。目前部分职工和领导认为部门预算的编制和执行就是财务部门的事，其他部门必须按照财务部门的要求办理，忽略与其他业务部门的配合与协调；更有同志认为财务部门只管基本支出预算，项目预算管理是其他部门的事。

解决措施：一是加强从业人员培训，提高各方面素质。水管体制改革以来，预算工作的复合化趋势日渐明显，预算编制和执行需要防汛、工管、信息、水政、人劳等部门密切配合，如何将各部门的声音反映到预算编制和执行中来？这就要求预算管理专门人员在这几方面有基本的了解。二是基础性工作要加强。部门预算、房改预算等需要的单位基本信息、开支标准、人员信息、资产信息等资料要注意收集整理，与项目编制有关的信息及时与业务部门沟通，获取相关资料。上报各类报表、数据要注意留存，确保准确性和一致性。三是加强沟通，包括上下级之间、财务部门与业务部门之间、预算人员与核算会计之间都要加强沟通，有利于保证预算编制的合理性和预算执行的严肃性。四是批复预算要及时与业务部门和主管领导通报，使执行部门对经费适用范围有必要的了解，确保预算执行与编制相符。五是改变“编制预算纯属财务行为”的观念。很多人都认为预算是财务行为，应由财务部门负责制定，误认为是财务部门控制资金的一种措施，与业务部门和其他职能部门关系不大，这种看法缺乏整合思想。各单位全体职工必须树立全面预算管理意识，形成全员参与预算的氛围。六是加强政策研究，如预算单位组织的收入分事业、经营收入两种，水费作为那种收入合适值得研究；目前，水费作为经营收入对部门预算编制影响很大。

6、如何做好部门预算和资产管理相结合

预算管理与资产管理具有内在的关系，资产管理是预算管理的重要内容，二者是有机统一，相辅相成的整体。资本性支出在支出后以固定资产或无形资产形态存在，在一段较长时间内继续发挥作用，形成事业资产。基层水管单位国有资产在实际使用过程中产生的收益，是预算收入的有机组成部分。只有在全面规范、加强管理、准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能科学核定单位资产配置、资产消耗、资产收益等预算。

一是做好宣传发动工作，重视这项工作可能给单位长远带来的经济利益。预算与资产规模挂钩，尽管还没有实施，但是可以从近段时间出台的几个定额看，可以预见会逐步实现，一旦实现势必对单位长远利益产生深远的影响，不能不重视。同时，作为一个比较复杂的工作，需要多个部门共同完成。尽管财务部门是资产管理的主抓部门，但对于某些资产（信息设备、办公自动化设备、视频设备等等）的运行维护了解有限，需要共同开展。二是做好基础性的工作。按照资产的用途进行分类整理，可以试着对资产运行维修方面进行定点关注。三是做好研究。及时关注国家和上级关于部门预算和资产规模关联的进度，研究政策发展方向和本单位情况，尽可能为单位获取更大的利益。四是实施资产清查，摸清“家底”,为部门预算管理提供准确的静态信息，促进部门预算管理由粗放型向精细型转变。目前许多单位资产普遍存量不清，账实不符，影响增量预算的编制，实施资产清查是加强资产管理的基础性工作，是进行资产管理改革的立足点和出发点。通过实施资产清查,可以为部门预算管理提供基本资产统计报告和资产清查数据，有利于预算部门掌握资产存量结构，编制增量预算；有利于科学分配预算资金,提高部门预算的预见性和主动性。五是政府采购预算作为部门预算的一个重要部分，要严格按照批复的部门预算实施政府采购，非特殊情况，不得补报或任意实施政府采购。

7、如何做好预算公开工作，各预算单位需要做哪些措施来适应预算公开透明

从政府工作来看，预算公开是历史发展的必然。但也不能是一刀切全部公开，应该是一个渐进的过程。一是要做好预算的基础性工作，使预算管理经得起公开，能被“受众”所认可。要求我们在预算编制严格按照规定科学开展，如收入预算要全面考虑到近三到五年的收入情况综合确定、支出预算有标准的严格按标准编制。二是预算工作要“傻瓜化”，既然是公开就要让“受众”能看懂，所以除了正常上报的全套预算外，还要有简化版本使各类型关注预算工作的人能够看懂。三是预算执行必须严肃，保证预算约束性。预算执行和预算编制脱节将严重影响预算单位形象。四是预算公开要循序渐进，不要操之过急，要建立在对部门预算的重要性有一定认识的基础上，避免单位之间攀比和个别人的误会，给预算执行工作带来不必要的麻烦。

8、其他预算管理中存在的问题以及加强预算管理的建议

一是上级主管部门要明确预算编制、执行所涉及部门的职责，并强调他们审核、检查的责任。如人事编制问题，一味的由财务部门找人事部门商量、解答，对工作开展毫无益处，容易形成扯皮，造成预算工作被动。二是随着部门预算改革的逐步深入，预算部门配齐人员、配备工程人员已经到了时不我待的地步，不能一拖再拖了。三是强化预算人员的培训，通过培训提升预算人员的水平。四是上级安排任务要考虑预算人员的承受力，现在各级预算人员深感上级安排的任务多而急，工作质量无法提高。五是山东黄河供水局如何管理值得研究与明确，目前其尚不是人、财、物独立的单位，市局代管人事，但财权需明确如何纳入预算，才能达到事权财权统一。（张建怀）